APEC(아시아·태평양 경제협력체)

2025-11-03, G25DR

1. APEC의 본질: 설립, 21개 회원국, 그리고 비구속적 합의 원칙

1.1 서론: APEC의 정의와 설립 배경

APEC(Asia-Pacific Economic Cooperation), 즉 아시아·태평양 경제협력체는 아시아·태평양 지역의 지속 가능한 성장과 번영을 공동의 목표로 하는 21개 회원 경제체(Member Economies)로 구성된 역내 최고위급 경제 포럼이다.1

APEC의 설립은 1989년 11월, 호주 캔버라에서 12개 회원국의 각료급 회의로 시작되었다.3 APEC의 출범은 당시 증대되던 아태 지역의 경제적 상호의존성을 활용하고, 유럽 등 타 지역의 배타적 지역 무역 블록화 경향에 대응하기 위한 전략적 필요성에 의해 추동되었다.1 APEC의 목표는 역내 국민들의 더 큰 번영을 위해 균형 잡히고, 포용적이며, 지속 가능하고, 혁신적이며, 안전한 성장을 촉진하고, 역내 경제 통합을 가속화하는 데 있다.1

설립 초기인 1989년부터 1992년까지 APEC은 비공식적인 고위 관리 및 각료급 대화의 성격을 가졌다.3 그러나 1993년, 당시 미국 대통령 빌 클린턴(Bill Clinton)의 주도로 APEC의 연례 ‘경제 지도자 회의(Economic Leaders’ Meeting)’가 창설되면서, APEC은 회원국 정상들이 참여하는 최고위급 전략 포럼으로 격상되었고, 이는 역내 협력에 더 큰 전략적 비전과 방향성을 제공하게 되었다.3

1.2 ’회원 경제체(Economies)’의 지정학적 함의

APEC은 공식적으로 회원을 ’국가(States)’가 아닌 ’경제체(Economies)’라는 용어로 지칭한다.1 APEC 사무국이 제시하는 공식적인 이유는 APEC의 협력 과정이 본질적으로 무역과 경제적 이슈에 집중되어 있으며, 회원들은 상호 간에 경제적 실체(Economic Entities)로서 참여하기 때문이라는 것이다.1

그러나 이 공식적 설명은 APEC의 존립을 가능하게 한 핵심적인 지정학적 타협을 반영한다. APEC의 회원국 가입 역사를 보면, 1991년에 ‘중화인민공화국(People’s Republic of China)’, ‘홍콩, 차이나(Hong Kong, China)’, 그리고 ’중화 타이베이(Chinese Taipei)’가 동시에 가입하였다.1 이는 ‘하나의 중국’ 원칙을 고수하는 중국과 대만, 그리고 홍콩이 동일한 포럼 내에서 공존할 수 있도록 설계된 정교한 외교적 해법의 결과이다. ’국가’라는 주권적 용어 대신 ’경제체’라는 용어를 채택함으로써, 정치적으로 극히 민감한 주권 문제를 의도적으로 회피하고 경제 협력이라는 공통의 목표에 집중할 수 있었다. 이 외교적 타협이 없었다면 APEC의 21개 회원국 구성은 현실적으로 불가능했을 것이다.

1.3 APEC의 21개 회원 경제체 (표 1)

APEC은 1989년 12개의 창설 회원국으로 시작하여, 1991년, 1993년, 1994년의 1차 확장을 거쳤다. 이후 1998년 페루, 러시아, 베트남의 가입을 끝으로 현재의 21개 회원 경제체 구성을 완성하였으며, 이후 신규 회원국 가입은 동결된 상태이다.1

표 1: APEC 21개 회원 경제체 및 가입 연도

1.4 ‘APEC 방식(The APEC Way)’: 비구속적(Non-binding) 원칙의 양면성

APEC의 운영을 지배하는 핵심 원칙은 ’APEC 방식(The APEC Way)’으로 알려져 있다. 이는 ‘개방적 대화’, ‘상호 존중’, ‘합의(Consensus)’, 그리고 ’자발성(Voluntarism)’에 기반한 독특한 협력 방식이다.5

APEC의 가장 큰 특징은 회원국들의 결정이 ‘법적 구속력이 없는(Non-binding)’ 약속이라는 점이다.5 APEC에는 구속력 있는 조약이나 강제 이행 수단이 존재하지 않으며, 합의의 준수는 ‘상호 토론과 지원(discussion and mutual support)’, 그리고 동료 집단의 압력(peer pressure)을 통해 달성된다.5 이러한 비구속적 원칙은 APEC 개인정보보호 프레임워크 6, 해양 쓰레기 관련 서비스 가이드라인 7, 투자 원칙 8, 공중 보건 비상사태 시 물류 가이드라인 9, 서비스 부문 국내 규제 원칙 10 등 APEC이 다루는 광범위한 분야에서 일관되게 적용된다.

이 ‘비구속성’ 원칙은 APEC의 가장 큰 강점인 동시에 근본적인 한계로 작용한다. 한편으로, 이 원칙은 미국, 중국, 러시아 1와 같이 지정학적으로 대립하거나, 미국과 파푸아뉴기니 1처럼 경제 발전 수준이 극단적으로 다른 이질적인 21개 경제체가 한자리에 모여 대화할 수 있는 유일한 기반을 제공한다. 만약 APEC이 유럽연합(EU)과 같은 법적 구속력을 추구했다면, 이러한 구성의 포럼은 애초에 성립되지 못했을 것이다.

다른 한편으로, 이 원칙은 APEC의 실질적인 이행력을 심각하게 저해한다. ’보고르 목표’가 ’선의(good faith)’에 기반한 ’자발적 약속’이었던 5 결과, 2020년 최종 평가에서 확인되었듯이 11 비관세 장벽과 같은 민감한 사안에서는 실질적 진전을 이루지 못하는 구조적 한계를 노출했다.

1.5 APEC의 양대 축: TILF와 ECOTECH

APEC의 활동은 크게 두 개의 기둥(Pillars)을 중심으로 전개된다. 이는 ’무역·투자 자유화 및 원활화(TILF: Trade and Investment Liberalization and Facilitation)’와 ’경제·기술 협력(ECOTECH: Economic and Technical Cooperation)’이다.12

TILF가 관세 인하, 비관세 장벽 철폐, 통관 절차 간소화 등 시장 개방에 중점을 둔다면, ECOTECH은 회원국 간의 경제 발전 격차를 줄이고, 인적 자원 개발, 기술 이전, 지속 가능한 성장을 지원하기 위한 협력 사업을 의미한다.12 ECOTECH은 균형, 포용, 지속, 혁신, 안전 성장이라는 APEC 성장 전략과 구조 개혁, 인간 안보 등의 중기 과제를 포괄하며 12, TILF와 함께 APEC의 양대 축을 이루고 있다.

2. 제1의 비전: ‘보고르 목표’(1994)의 설정과 2020년 최종 평가

2.1 ’보고르 목표’의 정의와 시대적 배경

1994년 인도네시아 보고르(Bogor)에서 개최된 APEC 경제 지도자 회의는 APEC의 첫 번째 장기 비전인 ’보고르 목표(Bogor Goals)’를 채택했다.5 이는 1989년 APEC의 창설 목표였던 다자무역체제 강화, 상호의존성 증대, 지속가능한 성장 5을 구체화한 것이다.

보고르 목표의 핵심 내용은 “아시아·태평양 지역에 자유롭고 개방된 무역 및 투자를 달성한다“는 것이었으며, 이를 위한 이행 시한으로 ’선진국은 2010년까지, 개발도상국은 2020년까지’라는 두 단계의 시간표를 설정했다.5 이는 법적 구속력이 아닌 ’선의’에 기반한 회원국들의 자발적 약속(voluntary commitment)이었다.5

2.2 2020년 최종 평가: 성과와 한계

2020년, APEC은 보고르 목표의 최종 이행 성과를 평가하는 보고서를 발표했다.11

평가 결과, 보고르 목표는 APEC 역내 무역 및 투자 흐름을 ‘엄청나게(tremendously)’ 성장시키는 데 기여한 것으로 나타났다.11 가장 가시적인 성과는 관세 인하로, APEC 역내 평균 관세율은 APEC 설립 당시인 1989년 17%에서 2009년 6.1%로 현저하게 하락했다.5 이 외에도 무역 원활화 조치, 물류 품질 향상, 투자 환경 개선 등에서 상당한 진전이 있었다.11

그러나 보고르 목표는 많은 ‘미완의 과제(Unfinished Business)’ 16를 남겼다. 최종 평가 보고서 11는 다음과 같은 주요 한계를 명확히 지적했다.

• 비관세 조치(NTMs)의 증가: 관세 장벽은 낮아졌으나, 수입 허가, 기술 장벽 등 비관세 조치는 오히려 증가했다.

• 농업 부문의 높은 장벽: 농산물에 대한 평균 관세는 여전히 높은 수준을 유지했다.

• 새로운 무역 장벽의 출현: 특히 ’국경 간 데이터 흐름 제한(restrictions on cross-border data flows)’과 같은 새로운 형태의 디지털 보호무역주의가 확산되었다.

보고르 목표는 ’성공적인 실패’로 규정될 수 있다. 1994년 탈냉전 시대의 시각으로 설정된 ’관세 인하’라는 20세기적 과제에 대해서는 명백한 성공을 거두었다.5 그러나 2020년 최종 평가는 11, APEC이 이 과제를 수행하는 동안 세계 경제의 전장이 이미 ’비관세 장벽’과 ’디지털 장벽’이라는 21세기적 과제로 이동했음을 보여주었다. APEC은 1994년의 목표는 달성했으나 2020년의 현실(코로나19 팬데믹, 디지털 전환) 11 앞에서는 한계를 보인 것이다. 이 시대적 불일치와 미완의 과제 16는 2020년 보고르 목표의 종료와 함께 APEC이 새로운 비전을 설정해야 하는 필연적 당위성을 제공했으며, 이는 ’푸트라자야 비전 2040’의 탄생으로 직결되었다.

3. 제2의 비전: ’푸트라자야 비전 2040’과 ‘아오테아로아 행동 계획’

3.1 ‘푸트라자야 비전 2040’: 보고르 목표의 계승과 확장

2020년, 말레이시아 주도로 ’푸트라자야 비전 2040(Putrajaya Vision 2040)’이 채택되었다.17 이는 보고르 목표의 성과를 계승하고 향후 20년(2021-2040)간 APEC의 새로운 방향을 제시하는 장기 비전이다.19

푸트라자야 비전의 목표는 “2040년까지 모든 국민과 미래 세대의 번영을 위해 개방적이고, 역동적이며, 회복력 있고, 평화로운 아시아·태평양 공동체(an open, dynamic, resilient and peaceful Asia-Pacific community)“를 건설하는 것이다.17

3.2 3대 핵심 경제 동인(Economic Drivers)

푸트라자야 비전은 보고르 목표의 의제를 계승하면서도, 시대적 변화를 반영하여 3대 핵심 경제 동인(Economic Drivers)을 새롭게 설정하였다.18

1. 무역과 투자 (Trade and Investment): 보고르 목표의 핵심 의제를 계승하며, ‘아태자유무역지대(FTAAP)’ 의제 21를 포함한 지속적인 시장 개방, 원활한 연결성(seamless connectivity) 및 회복력 있는 공급망 강화를 추구한다.21

2. 혁신과 디지털화 (Innovation and Digitalisation): 디지털 경제로의 전환을 가속화하고, 국경 간 데이터 흐름을 촉진하며, 디지털 격차 해소를 통해 생산성을 향상시키는 것을 목표로 한다.21

3. 강력하고, 균형 잡히고, 안전하며, 지속 가능하고, 포용적인 성장 (Strong, Balanced, Secure, Sustainable and Inclusive Growth): 팬데믹과 같은 보건 위기, 기후 변화 등 환경 문제에 대응하고, 중소기업(MSMEs), 여성 등 경제적 잠재력을 가진 소외 계층의 포용을 강화한다.21

이러한 비전의 변화는 APEC의 의제가 20세기형 ‘무역’ 중심에서 21세기형 ‘경제·사회’ 전반으로 확장되었음을 명확히 보여준다.

표 2: 보고르 목표(1994)와 푸트라자야 비전(2040)의 핵심 목표 비교

표 2에서 명확히 드러나듯이, 푸트라자야 비전은 보고르 목표의 한계였던 디지털 장벽, 기후 위기, 불평등 문제 11를 ’혁신/디지털’과 ’지속가능/포용’이라는 두 개의 새로운 기둥을 통해 정면으로 다루고 있다.21 이는 APEC이 더 이상 단순한 ‘무역’ 포럼이 아니라, 기후 변화, 공중 보건, 디지털 전환, 그리고 나아가 인구 구조 변화와 같은 ‘경제·사회’ 전반의 복합 위기에 대응하는 포럼으로 정체성을 재정립했음을 의미한다.

3.3 ‘아오테아로아 행동 계획’: 푸트라자야 비전의 이행 로드맵

2021년, 뉴질랜드는 APEC 의장국으로서 ’아오테아로아 행동 계획(Aotearoa Plan of Action)’의 채택을 주도했다.17

이 행동 계획은 ’푸트라자야 비전 2040’이라는 추상적 목표를 달성하기 위한 구체적인 ’이행 계획(implementation plan)’이다.22 여기에는 3대 경제 동인별로 회원국들이 수행해야 할 개별 행동(Individual Actions)과 공동 행동(Collective Actions)이 명시되어 있으며, 진행 상황을 평가하는 방법론을 포함한다.22 또한, 이는 시대적 상황에 맞춰 주기적으로 검토 및 조정되는 ’살아있는 문서(living document)’로서의 성격을 가진다.22

아오테아로아 행동 계획은 APEC의 ‘비구속성’ 한계를 보완하려는 중요한 제도적 시도이다. 보고르 목표가 ’선의’에 기반한 ‘자발적 약속’ 5이었던 것과 달리, 아오테아로아 행동 계획은 ’진행 상황 평가(Evaluating progress)’라는 구체적인 섹션을 포함한다.22 각 위원회는 APEC 정책지원부서(PSU)의 지원을 받아 “관련 지표(relevant indicators)“를 식별하고, 2년마다 진행 상황을 보고해야 한다.22 이는 APEC이 ‘비구속성’ 21이라는 기본 원칙은 유지하되, ’측정’과 ’평가’라는 제도적 장치를 도입함으로써 ’선의’에만 의존했던 과거의 방식에서 벗어나 실질적인 이행력을 강화하려는 학습의 결과이다.

4. 2025년 APEC 경주 정상회의: “연결, 혁신, 번영”

4.1 2025년 정상회의 개요와 ‘경주 선언’ 채택

2025년 APEC 정상회의는 대한민국 경주에서 개최되었다.26 대한민국은 2005년 부산 개최 이후 20년 만에 의장국 역할을 수행했다.21

2025년 APEC의 공식 주제는 “지속가능한 내일의 구축: 연결(Connect), 혁신(Innovate), 번영(Prosper)“으로 설정되었다.17 이는 각각 무역·투자 및 공급망(연결), 디지털 경제 및 AI(혁신), 포용적·지속가능 성장(번영)을 의미하며, 푸트라자야 비전의 3대 동인과 맥을 같이 한다.29

회의 결과, 21개 회원 경제체는 2025년 11월 1일, 만장일치 합의를 통해 ‘APEC 정상 경주 선언(2025 APEC Leaders’ Gyeongju Declaration)’을 채택했다.27

4.2 지정학적 긴장과 선언문: ‘자유무역’ 문구의 후퇴

2025년 경주 정상회의는 APEC의 정체성과 직결된 ‘자유무역’ 핵심 문구를 두고 심각한 외교적 갈등에 직면했다.30

2024년 페루 APEC에서 채택된 ’마추픽추 선언’에는 “자유롭고 개방적이며 공정한… 무역 및 투자 환경을 제공하기 위해 계속 노력한다“는 문구와 “세계무역기구(WTO)를 중심으로 한 규칙 기반 다자간 무역 체제를 지지한다“는 문구가 명시적으로 포함되어 있었다.30

그러나 2025년 ’경주 선언’의 ‘정상(Leaders)’ 선언문에서는 이 두 가지 핵심 문구가 모두 삭제되었다.30 이는 미국의 강력한 보호무역주의 기조가 반영된 결과이다. 특히 트럼프 행정부는 WTO에 대한 비판적 입장과 함께 33, 자국우선주의에 입각하여 다자무역체제에 대한 지지 표명을 반대한 것으로 분석된다.30

APEC은 ‘합의(Consensus)’ 원칙에 따라 21개 회원국 모두가 동의해야 선언문 채택이 가능하다.5 이로 인해 선언문 채택이 무산될 위기에 처했으나, 폐막 직전 마라톤협상 끝에 30 극적인 외교적 타협이 이루어졌다. ‘WTO’ 관련 문구는 ’정상 선언’에서는 제외하는 대신, 그보다 한 단계 낮은 ‘외교통상 합동각료회의(AMM)’ 공동성명에 포함시키는 것으로 절충되었다.30 경주 선언에는 대신 ‘푸트라자야 비전 2040’ 달성을 위해 지속적으로 노력한다는 내용이 포함되었으며 28, ‘푸트라자야 비전’ 자체에 WTO 규범 지지 내용이 간접적으로 포함되어 있다.21

표 3: 2024년 페루 선언 vs 2025년 경주 선언 무역 관련 핵심 문구 비교

이 사태는 APEC의 ‘합의’ 원칙 5이 가장 강력한 회원국의 일방주의적 의제에 대해 사실상의 ’거부권(Veto)’으로 작동하는 구조적 한계를 명백히 드러냈다. 2018년 파푸아뉴기니 정상회의 당시 미·중 갈등으로 선언문 채택 자체가 불발되었던 32 최악의 사태는 피했지만, 그 대가로 APEC의 핵심 가치인 ’다자무역체제 지지’를 정상 선언문에서 포기해야 했다. 이는 APEC의 ‘비구속적 합의’ 방식이 강대국의 일방주의를 견제하지 못하고 오히려 이에 동조하는 결과를 낳을 수 있음을 입증한 사례이다.

5. 경주 정상회의 핵심 성과 (1): APEC AI 이니셔티브 (2026-2030)

5.1 AI 이니셔티브 채택의 외교적 의미

’무역’이라는 전통적 의제에서 교착 상태에 빠진 33 경주 정상회의는, 의장국 한국의 주도로 ’신(新)의제’를 발굴함으로써 돌파구를 마련했다. 그 핵심 성과가 바로 ’APEC AI 이니셔티브(APEC AI Initiative)’의 만장일치 채택이다.33

이는 APEC 역사상 최초로 AI에 관한 공동의 비전을 제시한 문서이다.34 본 이니셔티브의 가장 중대한 외교적 성과는, 기술 패권 경쟁을 벌이고 있는 미국과 중국이 국제기구에서 AI 관련 공동 문서에 함께 참여한 최초의 사례라는 점이다.33

이는 ’갈등의 의제(무역)’를 ’협력의 의제(기술 표준)’로 성공적으로 치환한 APEC식 외교의 성과이다. 경주 선언이 채택한 AI 이니셔티브의 세부 내용을 보면 38, AI의 군사적 사용, 데이터 주권, 안보 및 윤리 문제 등 미·중이 첨예하게 대립하는 ’하드(Hard) 이슈’는 의도적으로 배제되어 있다. 대신, ‘AI 역량 강화(Capacity Building)’, ‘회복력 있는 인프라 투자(Investment)’, ‘인력 개발(Workforce)’ 38 등 21개 모든 회원이 반대할 이유가 없는 ’소프트(Soft) 이슈’에 집중했다.

이는 APEC의 ‘비구속적’ 5 ‘합의’ 원칙을 역으로 활용한 전략이다. 즉, 갈등의 소지를 사전에 제거하고 최소한의 공통분모(경제 성장)를 찾아내어, 대립하던 미·중을 AI라는 새로운 대화의 장으로 끌어내는 데 성공한 것이다.

5.2 ’APEC AI 이니셔티브 (2026-2030)’의 3대 목표와 3대 실행 방안

’APEC AI 이니셔티브 (2026-2030)’는 AI의 잠재력을 인정하며 APEC의 AI 전환을 위한 2030년까지의 전략적 방향을 제시한다.38

3대 상위 목표 38:

1. AI 혁신 및 안전하고 신뢰할 수 있는 AI 생태계를 통한 회복력 있는 경제 성장 촉진.

2. 협력과 역량 강화를 통한 회원국의 의미 있는 AI 전환 참여 증대.

3. 회복력 있는 AI 인프라 투자를 통한 AI 개발 및 채택 장려.

3대 핵심 실행 방안 38:

1. 성공적인 AI 전환 추진: 회원국별 AI 준비상태 자발적 검토, 정책 모범사례 교환, 신뢰할 수 있는 AI 접근 방식 확보.

2. 모든 수준의 AI 역량 구축: 공공 및 민간 부문 역량 강화, 인력 재교육(업스킬링) 프로그램 공유, 소비자 신뢰 확보, 역내 AI 격차 해소를 위한 협력. (이와 관련하여 한국은 ‘아태 AI 센터’ 설립을 제안함 38).

3. 회복력 있는 AI 인프라 투자 생태계 조성: AI 인프라 투자를 위한 공공 정책, 민간 부문 투자 장려, 공공-민간 파트너십(PPP) 모델을 통한 투자 확대.

6. 경주 정상회의 핵심 성과 (2): 인구구조 변화 대응 프레임워크 (2026-2030)

6.1 ‘인구구조 변화 프레임워크’ 수립 배경

경주 정상회의의 또 다른 주요 성과는 ’APEC 인구구조 변화 대응 공동 프레임워크(APEC Collaborative Framework for Demographic Changes)’의 채택이다.33

이는 APEC 역사상 최초의 포괄적인 인구 협력 이니셔티브이다.41 이러한 프레임워크가 수립된 배경에는 저출산, 급속한 고령화, 도시화와 같은 인구구조의 변화가 27 아태 지역 경제에 근본적이고 장기적인 변혁을 가져오고 있으며, 이는 더 이상 개별 회원국 차원이 아닌 APEC 차원의 공동 대응이 필요한 시급한 과제라는 인식이 확산되었기 때문이다.27

6.2 5대 핵심 정책 방향 및 이행 (2026-2030)

본 프레임워크는 2026년부터 2030년까지 43 5대 중점 분야에서 APEC 회원국들의 정책적 대응과 협력을 유도한다.38

5대 핵심 정책 방향 38:

1. 회복력 있는 사회 시스템 구축: 재정 건전성(연금, 사회보장 시스템), ‘실버 경제(Silver Economy)’ 개발, 양질의 고용 촉진.

2. 인적 자원 개발의 현대화: 미래 노동 시장 수요에 맞춘 평생 교육 및 직업 훈련 시스템 구축.

3. 기술 기반 보건·돌봄 서비스 강화: 디지털 헬스, AI, 로보틱스 등을 활용하여 환자 중심의 의료 및 돌봄 서비스 접근성 강화.

4. 모두를 위한 경제 역량 제고: 여성의 경제 참여 확대, 돌봄 인프라(보육 등) 지원, 유연한 근무 환경 조성.

5. 역내 대화 및 협력 촉진: 공동 연구, 자발적 지식 공유, 정책 당국자 간 대화 활성화.

의장국인 한국은 이 프레임워크의 후속 조치로 2026년 ‘APEC 인구정책포럼’ 개최를 제안했으며, 이는 회원국 간 경험과 지식 공유의 초기 플랫폼 역할을 할 것이다.38

인구구조 변화 프레임워크의 채택은 APEC의 의제가 전통적인 ‘국경 간(Cross-Border)’ 문제(예: 무역, 관세)에서 ’국경 내(Behind-the-Border)’의 국내 정책 문제로 확장되었음을 상징한다. ‘연금’, ‘사회보장’, ‘보육 시설’, ‘정신 건강’ 38 등은 지극히 국내 정책의 영역이다. 하지만 저출산·고령화가 27 역내 전체의 ’노동력 부족’과 ’소비 시장 위축’이라는 거시 경제 문제로 직결됨에 따라, 이는 APEC의 핵심 경제 의제로 부상하게 된 것이다.

또한, 이 인구 의제는 APEC의 ‘비구속성’ 원칙이 가장 효과적으로 작동할 수 있는 최적의 분야이다. 연금 개혁, 이민 정책, 보육 정책 등은 각국의 주권과 직결된 가장 민감한 국내 문제로, 어떠한 국가도 이 문제에 대해 ‘법적 구속력 있는’ 국제 합의를 원하지 않을 것이다. ‘자발적 지식 공유’, ‘공동 연구’, ‘대화’ 38를 강조하는 APEC의 ‘비구속적’ 방식 5은, 민감한 주권 문제는 건드리지 않으면서도 ’우수 정책 사례 공유’라는 실질적 이익을 추구할 수 있는 유일한 플랫폼을 제공한다. 이는 APEC이 ’규칙 제정자(Rule-setter)’가 아닌 ’지식 공유 플랫폼(Knowledge-sharing Platform)’으로서의 새로운 역할을 성공적으로 찾았음을 보여준다.

7. 결론: 2025년 APEC의 성과, 한계, 그리고 아태 지역의 미래

7.1 2025 경주 정상회의의 종합 평가: ’위기’와 ’기회’의 공존

2025년 경주 APEC 정상회의는 ’위기’와 ’기회’가 극명하게 공존한 회의였다.

한계 (위기): APEC은 ’WTO 중심의 다자무역체제’라는 자신의 핵심 가치를 정상 선언문에 담아내지 못했다.30 이는 미국의 보호무역주의라는 ‘강대국의 일방주의’ 앞에 33 APEC의 ‘합의’ 원칙이 얼마나 취약한지 5를 입증했다. APEC의 전통적 정체성이 심각한 위기에 직면했음을 보여주는 대목이다.44 (부가적으로, 중소도시 경주 개최에 따른 일부 물류 및 인프라 부족 문제도 지적되었다 45).

성과 (기회): 그럼에도 불구하고 의장국 한국은 2018년 파푸아뉴기니 회의 32와 같은 ’선언문 채택 불발’이라는 외교적 파국을 막고 21개국 만장일치 합의를 이끌어냈다.30 더 중요한 성과는, ’무역’이라는 교착 상태의 의제를 우회하여 ‘AI’ 33와 ‘인구’ 35라는 미래 지향적 신의제를 성공적으로 발굴하고 APEC 최초의 공동 비전과 프레임워크를 수립했다는 점이다. 또한 ’문화창조산업(CCIs)’을 APEC 정상급 문서에 최초로 명기하여 29, K-Culture로 대표되는 문화 산업을 역내 경제 의제화하는 데 성공했다.29

7.2 APEC의 미래: ’무역 포럼’에서 ’복합 위기 대응 플랫폼’으로

2025년 경주 정상회의는 APEC의 미래 방향성을 명확히 제시했다. APEC은 WTO와 같이 ‘구속력 있는 무역 규칙’ 30을 제정하는 포럼으로서의 기능은 사실상 상실했음을 보여주었다.

그러나 동시에 APEC은 지정학적으로 가장 첨예하게 대립하는 미국과 중국 2이 유일하게 공존하며 33, ‘AI’ 38와 ‘인구’ 38와 같은 비(非)무역 분야의 새로운 글로벌 의제를 ‘인큐베이팅(Incubating)’ 28 할 수 있는 유일한 플랫폼임이 증명되었다.

APEC의 ‘비구속성’ 5 원칙은 무역 분야에서는 ’한계’로 작용했지만, AI나 인구 문제와 같은 새로운 의제 분야에서는 오히려 갈등을 완충하고 대화를 가능하게 하는 ’안전장치(Safe Space)’로 작동했다.

따라서 APEC은 ‘아태자유무역지대(FTAAP)’ 21라는 궁극적 목표를 향한 동력은 약화되었으나, 미·중 전략 경쟁 시대에 양측을 대화 테이블에 묶어두고 ’복합 경제 위기’에 대한 최소한의 ’지식 공유’와 ’협력’을 도모하는 ‘다자외교의 안전판’ 48으로서의 전략적 가치는 오히려 더욱 높아졌다. APEC의 미래는 ’규칙 제정’이 아닌 ’의제 설정(Agenda-Setting)’과 ’최소 공존(Minimal Co-existence)’의 플랫폼이 될 것이다.

8. 참고 자료

1. About APEC | APEC - Asia-Pacific Economic Cooperation, https://www.apec.org/about-us/about-apec
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44. 美·中 맞춤형 대응 전략 통한 韓… 손도 못댄 철강 관세는 과제, https://www.mk.co.kr/news/politics/11457719
45. “어떻게 가지, 어디서 묵지” 외신도 지적…APEC이 남긴 숙제 [경주 APEC], https://www.joongang.co.kr/article/25378858
46. 美中日 만나 모두 성과냈지만…남은 난제도 수두룩, https://www.nocutnews.co.kr/news/6422129
47. APEC ‘경주선언’ 채택…“문화창조산업 협력·아태 경제통합 추진” [전문] - 한겨레, https://www.hani.co.kr/arti/politics/diplomacy/1226811.html
48. 2025 APEC 정상회의, 대한민국 미래를 말하다! [KTV 특집] - YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=k6UCYp1qmMc